Concessioni balneari: il Consiglio di Stato chiarisce che il termine del 2027 non blocca le gare già avviate nè impedisce le nuove assegnazioni

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 6539 del 18 agosto 2026 (Sezione VII), si è pronunciato su una vicenda che riguarda da vicino il tema delle concessioni balneari, ovvero le autorizzazioni che permettono a stabilimenti e attività turistico-ricreative di occupare tratti di spiaggia demaniale (cioè di proprietà pubblica).

Il contesto: perché le concessioni balneari sono in trasformazione

Da alcuni anni le concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo sono al centro di un percorso di riordino avviato per adeguare l'Italia al diritto europeo, in particolare alla cosiddetta direttiva "Bolkestein" (direttiva 2006/123/CE), che impone di assegnare le risorse pubbliche scarse, come le spiagge, tramite gare pubbliche trasparenti, e non più con rinnovi automatici agli stessi gestori. Un passaggio fondamentale in questo percorso sono state due sentenze dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (nn. 17 e 18 dell'11 novembre 2021), che hanno stabilito che le concessioni in essere dovevano considerarsi comunque destinate a cessare, aprendo la strada alle nuove gare. La legge 5 agosto 2022, n. 118 ha recepito questi principi, fissando le regole generali per la transizione; successivamente il decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131 (convertito in legge 166/2024) ha modificato quella disciplina, introducendo tra l'altro un nuovo termine finale, il 30 settembre 2027, entro cui le vecchie concessioni, se ancora in vigore, possono continuare a produrre effetti.

Il caso specifico: cosa aveva fatto il Comune

Nel dicembre 2023 un Comune ligure aveva adottato una delibera di Giunta con cui riconosceva che le concessioni balneari sul proprio territorio erano scadute il 31 dicembre 2023, disponendo contestualmente l'avvio delle procedure di gara per le nuove assegnazioni. Con una successiva nota, il Comune aveva poi rilasciato ai gestori uscenti dei titoli temporanei, validi fino al 31 ottobre 2024, in modo da consentire comunque lo svolgimento della stagione balneare.

A impugnare questi atti erano stati due operatori economici, già gestori di stabilimenti balneari nel territorio comunale. I ricorrenti sostenevano, in sintesi, che il Comune non potesse ritenere scadute le concessioni già nel 2023, dato che nel frattempo era intervenuta la proroga legislativa fino al 30 settembre 2027, e che la procedura di gara fosse comunque illegittima perché non prevedeva un indennizzo per il gestore uscente non aggiudicatario. Il TAR competente aveva respinto il ricorso (Sent. TAR Liguria 183/2025), e gli interessati avevano quindi proposto appello al Consiglio di Stato.

Nel corso del giudizio d'appello è emerso un fatto rilevante: il Comune ha concluso le proprie procedure di gara, assegnando l'area demaniale marittima oggetto di causa a uno dei due operatori ricorrenti. Per questo motivo, tale operatore ha dichiarato di non avere più interesse alla decisione sul ricorso, mentre l'altro ricorrente, non risultato aggiudicatario e privo di un indennizzo per gli investimenti effettuati, ha mantenuto interesse a ottenere una pronuncia sulla legittimità degli atti impugnati.

La decisione: il 30 settembre 2027 è un termine "massimo", non un'attesa obbligatoria

Il punto centrale della sentenza riguarda proprio l'interpretazione di questo termine del 2027. Il Consiglio di Stato ha chiarito che si tratta di una scadenza massima, pensata per dare alle amministrazioni il tempo necessario a organizzare le gare in modo ordinato, non di un termine "di attesa" che i Comuni sarebbero obbligati a rispettare fino in fondo prima di poter assegnare le nuove concessioni. Di conseguenza, un Comune che abbia già concluso la propria procedura di gara può assegnare le nuove concessioni anche prima di quella data, senza dover attendere il 2027, e può disporre, con provvedimento motivato, la cessazione anticipata dei rapporti concessori prorogati ex lege.

Il giudice ha usato l'espressione "termine acceleratorio", specificando che la funzione della norma è quella di evitare ritardi nell'apertura del mercato agli operatori interessati, non di consentirli. Un'interpretazione opposta, cioè che i Comuni debbano comunque attendere fino al 2027 anche quando hanno già concluso le gare, è stata considerata dal Consiglio di Stato in contrasto con la finalità della norma e con il diritto europeo. La sentenza richiama inoltre l'obbligo, previsto dalla legge, di avviare la procedura di affidamento almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio e, in ogni caso, entro il 30 giugno 2027.

Le procedure di gara avviate prima del decreto del 2024

La sentenza affronta anche un aspetto più tecnico, ma rilevante per i Comuni: cosa succede alle gare avviate prima dell'entrata in vigore del decreto-legge 131/2024 (avvenuta il 17 settembre 2024)? Il Consiglio di Stato conferma che queste procedure restano valide, anche se si concludono dopo quella data, e che le nuove regole più dettagliate introdotte dal decreto si applicano soltanto alle gare avviate successivamente. È il principio, comune al diritto amministrativo, per cui le nuove norme non si applicano retroattivamente alle procedure già in corso.

Nello stesso senso, la sentenza ha ritenuto legittimo il riferimento, operato dal Comune nei criteri di gara, agli articoli 8 e 9 della legge regionale della Liguria n. 26/2017, precisando che questi articoli non sono stati toccati dalla parziale dichiarazione di incostituzionalità della stessa legge regionale, pronunciata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 1/2019 (che ha riguardato invece gli articoli 2 e 4, comma 1).

Il tema dell'indennizzo ai vecchi gestori

Un altro punto affrontato riguarda l'eventuale somma di denaro (l'indennizzo) che il nuovo gestore dovrebbe versare a quello uscente per gli investimenti fatti e non ancora "recuperati" con l'attività economica. Il Consiglio di Stato ha precisato che questo indennizzo non è automatico: spetta al vecchio concessionario dimostrare concretamente quali investimenti ha fatto e non ha ancora ammortizzato. La sentenza richiama, in proposito, anche il parere n. 750/2025 reso dalla Sezione Atti Normativi del Consiglio di Stato sullo schema di decreto ministeriale relativo ai criteri di calcolo dell'indennizzo, secondo cui il riconoscimento dell'indennizzo non può essere automatico, forfettario o generalizzato, ma va valutato caso per caso.

Quanto alle opere non amovibili (cioè le costruzioni che non possono essere rimosse), viene richiamata la sentenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea dell'11 luglio 2024 (causa C-598/22), secondo cui è compatibile con il diritto europeo la regola per cui tali opere passano gratuitamente allo Stato alla scadenza della concessione, salvo diverso accordo nell'atto di concessione.

Il Consiglio di Stato ha inoltre chiarito che il fatto che manchi ancora un decreto ministeriale che fissi i criteri precisi per calcolare l'indennizzo non impedisce ai Comuni di avviare o concludere le gare. Nel caso specifico, è stato osservato che l'operatore non aggiudicatario non aveva fornito alcuna prova concreta degli investimenti che sosteneva di aver effettuato e non ammortizzato, circostanza che ha contribuito a rendere infondata la sua richiesta.

L'esito del giudizio

Per l'operatore economico risultato aggiudicatario della gara nel frattempo conclusa, il Consiglio di Stato ha dichiarato l'appello improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse. Per l'altro operatore, non aggiudicatario, l'appello è stato invece esaminato nel merito e respinto, perché infondato. Le spese di giudizio sono state compensate tra le parti.

Le ricadute pratiche per i Comuni

Per gli enti locali che gestiscono il demanio marittimo, la sentenza offre un'indicazione operativa importante: non è necessario attendere il 2027 per assegnare le nuove concessioni, se le procedure di gara sono già state completate nel rispetto delle regole vigenti. Resta invece fermo l'obbligo, più volte richiamato dal Consiglio di Stato, di avviare le gare senza ritardi ingiustificati, dato che il termine del 2027 rappresenta un limite massimo e non un punto di partenza per l'azione amministrativa.

Fonte: Consiglio di Stato