Normativa

Le norme che disciplinano l'organizzazione e le competenze della Conferenza Stato-città ed autonomie locali

• Fondamenti costituzionali: un sistema di autonomie cooperanti
• Normativa primaria istitutiva e disciplina ordinaria
• La normativa sovranazionale
• Inquadramento nel sistema delle Conferenze
• Glossario dei concetti chiave

Fondamenti costituzionali: un sistema di autonomie cooperanti

La Conferenza Stato-Città ed Autonomie Locali, pur non essendo prevista espressamente dalla Costituzione, si fonda su una rete di principi costituzionali che definiscono l’architettura repubblicana come decentrata, cooperativa e sussidiaria.

Art. 5 Cost.
«La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali.».
 Fondamento del riconoscimento giuridico e sostanziale degli enti locali come soggetti autonomi.

Art. 114 Cost. (riforma del Titolo V, l. cost. n. 3/2001)
«La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato».
Gli enti locali diventano componenti costitutivi della Repubblica: non più meri enti sub-statali, ma soggetti costituzionali.

Art. 118 Cost.
«Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a livelli superiori secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza».
Fondamento della sussidiarietà verticale → legittima il principio per cui ogni funzione pubblica deve essere esercitata dall'ente territorialmente e funzionalmente più vicino al cittadino.

Art. 117 Cost.
Ripartizione della potestà legislativa tra Stato e Regioni. Alcune materie, come il coordinamento della finanza pubblica, coinvolgono anche gli enti locali. Le norme statali devono tenere conto dell’impatto sulle autonomie locali. In tale quadro rientra il ruolo affidato alla Conferenza Stato-Città Autonomie locali sede prescelta di consultazione; dal 1997 con il d.lgs. n. 281 questo ruolo viene svolto anche nell’ambito della Conferenza Unificata insieme con la Conferenza Stato-Regioni.

Art. 120, comma 2 Cost.
Il Governo può sostituirsi agli enti in caso di inadempimento, ma «nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione».
Il principio di leale collaborazione è il cardine costituzionale che impone ed è a fondamento dell’utilizzo di strumenti di dialogo tra lo Stato e le autonomie, come avviene nell’ambito del sistema delle Conferenze.

Il principio di leale collaborazione
È un principio costituzionale non codificato fino alla metà degli anni 2000, ma costruito dalla Corte costituzionale a partire dagli anni '90 e poi consacrato nella riforma del Titolo V, l. cost. n. 3/20001. Tale principio impone che, in presenza di interferenze tra competenze statali e regionali/locali, lo Stato non possa agire unilateralmente, ma debba attivare strumenti procedimentali di confronto. La Conferenza Stato-Città è uno di questi strumenti, riconosciuto come sede fondamentale per realizzare la cooperazione istituzionale.

  - La Costituzione della Repubblica Italiana

Giurisprudenza costituzionale rilevante

 Corte cost. n. 303/2003

• Caso: legislazione statale su funzioni amministrative.
• Principio: lo Stato può dettare regole su materie di competenza regionale/locale solo attivando meccanismi di leale collaborazione.
• Rilevanza: il sistema delle Conferenze diventa strumento "necessario" per evitare conflitti tra livelli di governo.

«Il principio di leale collaborazione impone il ricorso a strumenti procedurali, anche se non espressamente previsti dalla Costituzione».

 Corte cost. n. 6/2004

• Caso: atti del Governo con incidenza sulle autonomie locali.
• Principio: quando si incide su interessi locali, l’intervento normativo statale è condizionato alla previa attivazione del sistema delle Conferenze.
• Rilevanza: rafforza la funzione consultiva vincolante in senso procedimentale.

 Corte cost. n. 50/2005

• Caso: decreto-legge che non coinvolgeva gli enti locali.
• Principio: è illegittima la normativa statale emanata senza coinvolgimento delle autonomie in materie che le riguardano.
• Rilevanza: obbligo di consultazione → il sistema delle Conferenze è strumento di legittimazione democratica delle norme statali.

 Corte cost. n. 251/2016

• Caso: legge nazionale con impatti sulle finanze degli enti locali.
• Principio: se lo Stato incide su funzioni, competenze o finanza degli enti locali, deve passare attraverso la Conferenza Unificata o Stato-Città.
• Rilevanza: viene riconosciuto che la mancata attivazione delle Conferenze può rendere incostituzionale l’atto.

 Corte cost. n. 26/2020

• Caso: attribuzioni in tema di poste, servizi di bancoposta, buoni postali fruttiferi.
• Principio: anche in caso di urgenza, il rispetto della leale collaborazione non può essere del tutto omesso.
• Rilevanza: rafforza la necessità della concertazione istituzionale strutturata.

Le Conferenze come strumenti di attuazione costituzionale

Le Conferenze, tra cui la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, sono strumenti fondamentali per:

• attuare il pluralismo istituzionale;
• garantire la democraticità delle scelte normative che incidono su più livelli di governo;
• risolvere i conflitti istituzionali in via preventiva;
• concretizzare il principio della leale collaborazione e della responsabilità condivisa.

La loro funzione, pur non legislativa, è procedimentalmente necessaria per assicurare la legittimità costituzionale di molti atti del Governo e del Parlamento.

Il ruolo della Conferenza Stato-Città ed Autonomie Locali, alla luce della Costituzione e della giurisprudenza costituzionale, va oltre la mera consultazione politica: essa costituisce uno strumento istituzionale di garanzia per gli enti locali. La sua mancata convocazione o attivazione nei procedimenti che coinvolgono le autonomie può dar luogo a vizi di legittimità costituzionale. L’evoluzione giurisprudenziale della Corte ha trasformato la leale collaborazione da principio astratto a vincolo procedurale per l’azione normativa dello Stato, rafforzando la centralità delle Conferenze come sedi di co-decisione e confronto tra livelli istituzionali.

Normativa primaria istitutiva e disciplina ordinaria

Legge 23 agosto 1988, n. 400 Disciplina dell’attività di governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Legge 15 marzo 1997, n. 59 (cd. Bassanini) Delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione normativa.

In particolare, l’articolo 9 conferisce al Governo la delega ad adottare apposito decreto legislativo per la definizione e l'ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e la sua unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato - città ed autonomie locali.

Decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Questo decreto disciplina e amplia le attribuzioni della Conferenza Stato Regioni e della Conferenza Stato città ed autonomie locali e istituisce la Conferenza Unificata che rappresenta la sede in cui tutte le componenti del “sistema delle conferenze” (Stato, Regioni, Comuni e Province) si riunisce insieme per esaminare atti di interesse comune.
Si evidenzia che la Conferenza Stato Regioni è stata istituita con DPCM del 12 ottobre 1983 e la Conferenza Stato Città con DPCM del 2 luglio 1996.

Decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303 (ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri)
Art. 4. “Il Presidente coordina l'azione del Governo in materia di rapporti con il sistema delle autonomie e promuove lo sviluppo della collaborazione tra Stato, regioni e autonomie locali.

2. Il Presidente, anche in esito alle deliberazioni degli appositi organi a composizione mista, promuove le iniziative necessarie per l'ordinato svolgimento dei rapporti tra Stato, regioni e autonomie locali ed assicura l'esercizio coerente e coordinato dei poteri e dei rimedi previsti per i casi di inerzia e di inadempienza.

3. Per l'esercizio dei compiti di cui al presente articolo, il Presidente si avvale di un apposito Dipartimento per gli affari regionali, e, ferma restandone l'attuale posizione funzionale e strutturale, delle segreterie della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano e della Conferenza Stato-Città…”

Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali)

Articolo 8 Legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3.)

Decreto del Presidente della Repubblica 3 aprile 2006, n.180. (Regolamento recante disposizioni in materia di Prefetture-Uffici territoriali del Governo, in attuazione dell’art. 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni)

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 luglio 2007 (Modalità di raccordo tra gli uffici della Conferenza Stato-città ed autonomie locali e le prefetture-Uffici territoriali del Governo, ai sensi dell’articolo 2 del decreto del Presidente della Repubblica 3 aprile 2006, n. 180)

Articolo 27 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 1° ottobre 2012 e successive modifiche e integrazioni – articolo 27 (Ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei Ministri)

Con questo DPCM si è provveduto alla ridefinizione dell’ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei Ministri. L’Ufficio di segreteria della Conferenza Stato-città e autonomie locali è enumerato tra le strutture generali di cui la Presidenza si avvale per lo svolgimento delle funzioni di indirizzo e coordinamento relative a specifiche aree politico-istituzionali.

Legge 24 dicembre 2012, n. 234 – articolo 23 e articolo 26 (“Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea”), che attribuisce un ruolo di rilievo al sistema delle Conferenze nel dialogo con l’Unione europea.

L’articolo 23, rubricato “Sessione europea della Conferenza Stato-città ed autonomie locali”, prevede una sessione speciale della Conferenza Stato-città ed autonomie locali, dedicata alla trattazione degli aspetti delle politiche dell’Unione europea di interesse degli Enti locali.

L’articolo 26 della medesima legge n. 234/2012, rubricato “Partecipazione degli Enti locali alle decisioni relative alla formazione di atti normativi dell’Unione europea”, prevede, altresì,  che la Conferenza Stato-città ed autonomie locali sia il tramite tra i Comuni, le Province, le Città metropolitane ed il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro per gli affari europei, a garanzia di una adeguata consultazione degli enti stessi ai fini della formazione della posizione dell’Italia in relazione alle attività dell’Unione europea che presentino specifica rilevanza negli ambiti di competenza degli Enti locali.

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 12 novembre 2022 (Delega di funzioni al Ministro dell’interno, pref. Matteo Piantedosi, a presiedere la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, congiuntamente al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, sen. Roberto Calderoli)

La normativa sovranazionale

La normativa sovranazionale offre principi generali che caratterizzano anche il Sistema delle autonomie territoriali e le funzioni della Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Trattato sull’Unione europea – articolo 5 - principio di sussidiarietà, principio di proporzionalità, principio di attribuzione.

1. “La delimitazione delle competenze dell'Unione si fonda sul principio di attribuzione. L'esercizio delle competenze dell'Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità.

2. In virtù del principio di attribuzione, l'Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri.

3. In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.

Le istituzioni dell'Unione applicano il principio di sussidiarietà conformemente al protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. I parlamenti nazionali vigilano sul rispetto del principio di sussidiarietà secondo la procedura prevista in detto protocollo.

4. In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. Le istituzioni dell'Unione applicano il principio di proporzionalità conformemente al protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità.”

Carta europea dell’autonomia locale (Strasburgo, 1985 – ratificata in Italia con Legge n. 439/1989)

• Art. 4: L’autonomia locale deve essere effettiva e garantita per legge;
• Art. 5: Gli enti locali devono essere consultati su tutte le questioni che li riguardano direttamente;
• Art. 9: Gli enti locali devono disporre di risorse adeguate alle loro competenze.

Inquadramento nel sistema delle Conferenze

La Conferenza Stato-Città ed Autonomie Locali è oggi uno strumento giuridicamente fondato e funzionalmente strategico, che consente il rispetto dei principi costituzionali di autonomia, sussidiarietà e leale collaborazione. Essa consente di dare voce agli enti locali nelle scelte nazionali, pur rimanendo un organo consultivo. Il suo funzionamento si colloca nel più ampio contesto di un’amministrazione multilivello, ispirata anche a principi del diritto europeo, e rappresenta un esempio significativo di governance cooperativa in un sistema repubblicano decentrato.

Glossario dei concetti chiave