Le forme associative nel T.U.E.L.
Le Convenzioni (art. 30 d.lgs. n. 267/2000) sono accordi tra due o più Comuni per la gestione congiunta di funzioni e servizi. Gli accordi disciplinano le modalità operative e gli obblighi reciproci degli enti partecipanti, garantendo una gestione coordinata e condivisa. Le convenzioni sono quindi una forma associativa “leggera”, di tipo negoziale, cui gli enti locali possono ricorrere per svolgere in modo coordinato determinati servizi o funzioni.
Le Unioni di Comuni (art. 32 d.lgs. n. 267/2000) rappresentano, rispetto alle convenzioni, una forma di associazionismo più strutturata, in quanto caratterizzata da maggiore stabilità ed integrazione tra i Comuni partecipanti, che delegano all’unione la gestione di determinati servizi o funzioni.
Le unioni sono enti dotati di personalità giuridica e di autonomia statutaria, regolamentare, organizzativa e finanziaria e hanno propri organi politici e gestionali.
Le Fusioni tra Comuni (art. 15 d.lgs. n. 267/2000) comportano la creazione di un nuovo ente locale mediante la fusione di due o più Comuni preesistenti. Questa soluzione è incentivata dallo Stato e dalle Regioni con contributi economici e agevolazioni per favorire la semplificazione amministrativa e la riduzione dei costi di gestione.
Il fondamento giuridico delle fusioni è rinvenibile nell’art. 133 della Costituzione, secondo cui “La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni”.
Le Comunità montane (art. 27 d.lgs. n. 267/2000) sono enti territoriali locali per la valorizzazione delle zone montane, istituiti dalla legge 3 dicembre 1971, n. 1102 e ridefiniti dagli articoli 28 e 29 della legge 8 giugno 1990, n. 142, successivamente confluiti negli articoli 27 e 28 del Testo Unico sugli Enti Locali.
Sono particolari unioni di comuni costituite fra comuni montani e parzialmente montani, anche appartenenti a province diverse, per l’esercizio associato di funzioni comunali e di quelle ad esse conferite dai Comuni, dalla Provincia e dalla Regione.
Il T.U.E.L. demanda alla legge regionale la disciplina dei seguenti aspetti: a) modalità di approvazione dello statuto; b) procedure di concertazione; c) disciplina dei piani zonali e dei programmi annuali; d) criteri di ripartizione tra le comunità montane dei finanziamenti regionali e di quelli dell'Unione europea; e) rapporti con gli altri enti operanti nel territorio.
A partire dal 2008 il legislatore statale ha dato avvio ad un processo di riduzione del numero complessivo delle comunità montane attraverso disposizioni che, dapprima, hanno ridotto e, successivamente, abolito i finanziamenti diretti alle comunità montane.
In particolare, la legge finanziaria 2008 (legge n. 244/2007) imponeva ai legislatori regionali di provvedere al riordino della disciplina delle comunità montane, al fine di ridurne la spesa corrente per il funzionamento.
Successivamente, la legge finanziaria 2010 (legge n. 191/2009) ha disposto l’abolizione, dal 1° gennaio 2010, del concorso statale al finanziamento delle comunità montane, ponendolo a carico delle Regioni.
Con decreto-legge 31 maggio 2010 n. 78 (art. 14, comma 28) sono state individuate le funzioni fondamentali dei Comuni, introducendo l’obbligo di esercizio associato delle medesime per i Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti (3.000 per quelli montani), attraverso il ricorso alle convenzioni o alle unioni di Comuni.
Fatte salve alcune eccezioni (in particolare, Campania e Lombardia), le leggi regionali di riordino della disciplina hanno disposto il superamento del modello associativo delle comunità montane in favore delle unioni di comuni montani (cfr., ad esempio, L.R. Marche n. 35/2013, L.R. Toscana n. 68/2011, L.R. Veneto n. 40/2012).
I Consorzi (art. 31 d.lgs. n. 267/2000) rappresentano una ulteriore forma di collaborazione tra Comuni, finalizzata alla gestione di servizi specifici di interesse comune, come il servizio idrico o la gestione dei rifiuti.
Si tratta di un istituto ormai in via di superamento. Nell’ambito delle misure della cd. spending review, la legge finanziaria 2010 ha disposto la soppressione dei consorzi per l’esercizio di funzioni di enti locali, senza tuttavia intervenire sulla disciplina del T.U.E.L.
In seguito, la legge n. 56 del 2014 non è intervenuta sulla disciplina dei consorzi, che restano quindi una soluzione tuttora possibile esclusivamente per l’erogazione di servizi pubblici, ma non per lo svolgimento di funzioni.
Inoltre, Il capo V del Testo Unico contempla tra le forme associative anche gli accordi di programma, sebbene questi non rappresentino soluzioni stabili per l’esercizio associato di funzioni, trattandosi invece di uno strumento di coordinamento finalizzato esclusivamente alla definizione e attuazione di opere o interventi che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di due o più Comuni, province, Regioni o altre pubbliche amministrazioni.